MARCELLONI, MAURIZIO
Planificando la nueva ciudad. En Eurociudades, Barcelona 1989. p.107-113.
 
 
1. Las fases de la renovación urbana
La renovación urbana ha sido siempre un componente importante en los procesos de transformación urbana. Prácticamente se podría decir que, mientras que en los períodos durante los que predomina el crecimiento de la ciudad (nuevo plan urbano, utilización de terrenos nuevos, etc) el dato más importante del desarrollo urbano es el dato cuantitativo, en aquellos, períodos en los que lo fundamentales la renovación urbana, la ciudad más que crecer se transforma y modifica en términos funcionales, morfológicos y sociales.
Durante los últimos años hemos experimentado una tercera fase en las políticas de renovación urbana.
La primera fase ocurrió durante el final de los años 50 y durante los 60: los principales proyectos de renovación urbana, se basaban en la demolición total y reconstrucción de los viejos edificios con vistas a expandir la ciudad y a explotar los ingresos procedentes de las propiedades en las zonas periféricas. Estos proyectos comprendían una mayor densidad en la construcción, así como también un cambio de la estructura de la sociedad, se requerían actividades fuertes y ricas para sustituir a las más débiles (incluyendo zonas residenciales) y esto último llevó a un aumento en la demanda de nuevas zonas periféricas. Después de la fase de reconstrucción, éste fue un período de un marcado desarrollo económico, y la ciudad se adaptaba, tanto funcional como espacialmente, a la nueva jerarquía social y económica. Las transformaciones internas y el crecimiento físico de las zonas periféricas de la ciudad iban paralelamente, o mejor dicho, eran complementarias (rénovation urbaine en Francia, flach ensanierung en Alemania, urban renewal en Gran Bretaña, sanering and reconstructive en Holanda).
-La segunda fase se enmarca en la década de los 70, y surgió de la crisis económica internacional (que trajo consigo una disminución en las inver-siones privadas), del conflicto social que afectó a las principales ciudades europeas, sobre el tema de los barrios deprimidos dentro de las ciudades, y finalmente, en muchos casos, del cambio en actitudes políticas con los gobiernos tanto centrales como locales, dando una mayor atención a las necesidades familiares. De aquí las políticas de renovación menos duras y más específicas con respecto a edificaciones individuales, y que posiblemente estaban basadas más en la restauración física que en la demolición y en ayudar a las familias a permanecer en el mismo lugar; políticas basadas también en una filosofía de descentralización y participación. Sin detractamos de estos factores más sociales, uno no puede dejar de decir que éstas también eran políticas de austeridad, por ejemplo la política típica de una crisis económica donde, en ausencia de fuertes presiones de inversión, la acción del público de alguna manera tendía a desarrollar políticas de asistencia y soporte (objektsanierung en Alemania, urban rehabilitation en Gran Bretaña, rehabilitatie en Holanda y réhabilitation en Francia).
-A estos dos períodos les sigue ahora una tercera fase, que se caracteriza por la gran vitalidad del escenario en el que tienen lugar las renovaciones urbanas.
El importante desarrollo económico de los últimos años parece estar basado en un modelo que podríamos definir como modelo descentralizador- recentralizador. El término descentralizador se refiere tanto a una redimen-sionalidad general de la carga de los puestos de trabajo en el sector industrial per se, como a las tendencias en alza hacia la localización suburbana (no sólo en ciudades, sino también en pueblos) mientras que el término recentralización se refiere a la tendencia hacia el redescubrimierto de la gran ciudad y sus zonas más céntricas, por nuevas secciones del sector terciario, en términos de demanda de espacio de trabajo, zonas residenciales y servicios para la producción y para la población. En otras palabras, un período de crisis de la gran ciudad (crisis de las funciones económicas tradicionales, que llevan a una crisis financiera que afectó seriamente a los niveles de ingresos empleo y también las políticas de mantenimiento de la estructura urbana, con un empobrecimiento general en los aspectos económico, social y físico) y a la que ahora sigue un período de definición de las nuevas funciones que una gran ciudad puede llevar a cabo dentro de una fase de expansión económica.
La demanda de espacio integrado de alta calidad, procedente de los nuevos sectores de la economía y el nuevo estrato social de ingresos altos, conforman la fuerza que empuja con renovado interés en la ciudad, que es en general una estructura con una importante insuficiencia infraestructural y se caracteriza por una privación socio-económica (niveles de ingresos, de- sempleo, inmigración, etc.) privación física, así como la presión de grandes zonas industriales abandonadas.
2. El centro actual y las zonas periféricas
Este grupo de problemas, en casi todos los países, ha provocado la competencia entre las grandes ciudades por la posesión de espacios de alta calidad, para así atraer nuevas funciones económicas y asegurarse una nueva base económica.
Este aspecto específico de la tercera fase, hace que las políticas de renovación urbana sean muy complejas. De hecho, parecen existir situaciones muy distintas dentro de la misma zona urbana:
a) Una deprivación en las zonas más antiguas y/o más céntricas, ya que la típica política específica de la segunda fase sólo dio soluciones a zonas muy pequeñas de las áreas más deprimidas, y casi siempre con soluciones de planes muy infraestructurales. Por lo tanto la deprivación general urbana continua.
b) La infraestructura, en general deficiente, en las ciudades: accesos, co- nexiones, tráfico caótico, ruido y polución ambiental, falta de servicios o mal funcionamiento de los mismos, aparcamientos, etc.
c) Las antiguas zonas industriales abandonadas y sus alrededores.
d) Las nuevas zonas periféricas de reciente construcción, casi todas por iniciativa pública, caracterizadas por una alta concentración y densidad (deprivación, violencia, desempleo, abandono por aquellos cuyos ingresos aumentan, gente de la tercera edad que se queda allí, etc).
Estos cuatro aspectos de la deprivación urbana están bastante extendidos dentro de las ciudades, pero aquellas soluciones que podrían sugerirse son muy dispares y con resultados totalmente distintos.
La nueva demanda de aquellos económicamente bien situados, parece ser específicamente un redescubrimiento de los valores del centro de la ciudad, pero con algunas connotaciones. Por una parte, al redescubrimiento de las zonas del centro, le sigue una nueva apreciación de la complejidad y multifuncionalidad que tienen estas zonas. Y por otra parte este redescubri- miento equivale a una demanda de calidad, tanto para la industria como para las zonas residenciales, y para su máxima integración. En otras palabras, existe una demanda de alto nivel adquisitivo, de espacios céntricos de alta calidad, con una integración cercana del trabajo, residencia, servicios y ocio, buenos accesos y una buena calidad espacial y ambiental.
Y a la inversa, el aumento de zonas periféricas, los nuevos conjuntos urbanos realizados bajo iniciativa pública muestran una demanda pobre, o mejor dicho con un aumento en el empobrecimiento, para la que las intervenciones en la política de construcción de viviendas no son suficientes. Estas zonas necesitan unas medidas complejas e integradas.
Hay que dejar bien claro que la nueva expansión económica es una fase que, en primer lugar, produce y estimula nuevos profesionales con ingresos altos y, en segundo, no sólo provoca un aumento en la base de empleo urbano, sino que también muestra una fuerte tendencia dicotómica. Por lo tanto la gran ciudad está atrapada en medio de una contradicción: al mismo tiempo es la ubicación privilegiada de las inversiones de los sectores nuevos y fuertes, así como el lugar de una creciente población precaria y marginal.
La disertación y el análisis sobre la política y los procedimientos de renovación urbana poseen un riesgo de ambigüedad si no tienen en cuenta ambas tendencias. Mientras tanto, la política de renovación urbana no puede leerse y valorarse de una forma segmentada, caso por caso, proyecto por proyecto, sino que debe ser considerada en su totalidad, sobre una escala urbana y metropolitana completa, para poder así compreder su significado en relación con las tendencias predominantes arriba mencionadas.
La tercera fase de la renovación urbana es, pues, una fase en la que los intereses cambian de la restauración de casas/edificios a las intervenciones de recualificación/revitalización en una escala urbana y metropolitana, siendo las zonas más favorecidas por la intervención, las más céntricas (casas viejas o incluso antiguas zonas industriales) y las modernas zonas periféricas publicas de reciente construcción, donde la simple restauración del edificio no es suficiente y en su lugar se necesita una política integrada (vivienda, aspectos sociales y económicos).
El centro y las zonas periféricas son una vez más términos con un significado completo y muy complementario. Por una parte, hay algunas zonas céntricas que se están transformando cada vez más y más en ciudad por medio de unas intervenciones de reutilización que las hace habitables 24 horas al día, con la integración máxima de trabajo-residencia-ocio; y por otra parte hay grandes zonas en crecimiento de la metrópolis, con una tendencia hacia la suburbanización, no sólo y no tanto física como social, económica y funcionalmente. A esto le sigue que un análisis de las filosofías, objetivas, centrales y de intervención pública local, en relación a la política de renovación urbana, sea un factor importante en la valoración de los posibles resultados de estas políticas. Nunca ha sido más evidente que en este momento, el hecho de que uno de los estímulos detrás del nuevo ciclo de expansión urbana, ha sido el alto grado de autonomía, resultante de la no intervención del estado o de los procesos de regulación (pero żno es ésta la consecuencia de decisiones políticas igualmente específicas?); pero a la vez nunca han sido más claras las consecuencias desestabilizadoras de este ciclo, y por lo tanto una necesidad de una mayor intervención pública.
3. Planificación urbana y grandes proyectos
No hay duda de qué las tendencias espontáneas tienden a poner énfasis en las dicotomías funcionales, sociales y espaciales. Este es un problema típico asociado con el desarrollo de la dirección: en un período de crisis, una política de ayuda ha prevalecido en todos los lugares destinada a los estratos sociales más débiles, en la ausencia de tensiones en la propiedad y en el mercado de la construcción debido a una ausencia de inversión privada. "Estas formas de intervención pública, se transforman en elementos de rigidez en el momento en que aparece un nuevo ciclo de expansión: el merca-do necesita de una libertad absoluta de acción, pocas restricciones y regla-mentaciones, de lo contralto —bajo un excesivo control y dirección— corre el riesgo de no ser competitivo. Pero tan pronto como se hacen evidentes las nuevas contradicciones, resultantes de los procesos duales de la nueva escena, resulta más necesaria la intervención pública, dirigida hacia la resolución de los problemas más importantes.
La planificación de las ciudades en Europa está viviendo esta contradicción. Durante la crisis urbana internacional, la planificación de la ciudad operaba básicamente en dos niveles. En primer lugar, se daba un procedimiento en el que, en nombre de un aumento de los requisitos de control, se perpetuaba un concepto muy restringido de la planificación de la ciudad; en segundo lugar, se tenía conciencia de que el crecimiento cuantitativo de la ciudad se había terminado, por lo que gran parte de los instrumentos tradicionales de intervención y dirección estaban obsoletos, apareciendo nuevos enfoques para la elaboración del plan. Lo que se desea, detrás de estos enfoques, es dar al plan general un marco de coordinación estratégica, además de un carácter muy detallado, estableciendo proyectos de intervención específica o por lo menos una definición analítica de los fines y papeles que jugarán algunas zonas estratégicas. Esta segunda innovación fue muy discutida y poco aplicada por lo que prácticamente en toda Europa (excepto quizá en España, donde se desarrolló una gran cantidad de planes en 1975-1985) ha prevalecido una actitud más tradicional, por lo menos con respecto al procedimiento.
Esta situación llevó a una tendencia que permitía al plan de la ciudad —y a todas sus formas de construcción y dirección— hundirse entre sistemas que restringían la fase de nuevo desarrollo, y mantener unos parámetros viejos y obsoletos.
Por los tanto, ha comenzado una fase de planificación de la desregulación que afecta a todos los países europeos, aunque de diferentes maneras, incluso a aquéllos con una tradición más sólida de planificación de ciudades como Holanda. Esta desregulación no sólo afecta al plan general urbanístico como instrumento de previsión general, sino también a los procedimientos, temas y estructuras sobre los que estaban basados el control y la dirección de la ciudad y el espacio; y pues, los niveles administrativos y legislativos desaparecen, los temas institucionales se cancelan; en resumen, aquello que era la administración ordinaria ha sido en todos los lugares prácticamente eliminada o profundamente redimensionada. En su lugar, o paralelamente para una mayor eficacia y rapidez de acción, aparecen nuevos temas y procedimientos extraordinarios. Lo más sorprendente es la manera como ocurrió: no fue una redimensión lenta de la acción pública, sino una fuerte iniciativa gubernamental que aspira a reducir sus propios poderes y sus asignaciones de temas externos.
En el centro de este requisito de no planificación existen grandes proyectos
de renovación urbana que no pueden esperar una verificación general de resultado que tendrá en la totalidad de la ciudad. Bajo la Presión de una realización tan rápida como sea posible, el abastecimiento de nuevos espacios de alta calidad, capaces de atraer nuevas funciones que están surgiendo en un contexto de competencia con otras ciudades, la lógica va en incremento: cada proyecto encuentra una justificación lógica en sí mismo, en sus propias aspiraciones específicas. Importa poco el ahora, si tantos proyectos, como conjunto, nos llevarán pronto a una lógica total, diferente e imprevista.
Por lo tanto ha prevalecido —y todavía prevalece, incluso si la gente empieza a preguntarse si sería apropiado dar un sentido general a las múltiples operaciones en proceso— la filosofía de los grandes proyectos, tanto en un ambiente tendiente a la recentralización del poder hacia el sistema de Estado central, como en el ambiente donde la autonomía de las administraciones locales continúa siendo el factor determinante en las decisiones de política urbana.
En la raíz de la lógica de los grandes proyectos, otros surgiendo o volviendo a surgir y los nudos no resueltos de la ciudad y de la administración de los espacios, se pueden identificar, y éstos son de una importancia crítica para la nueva fase de la planificación del espacio; en particular, se pueden mostrar dos de ellas.
La búsqueda de la calidad urbana —especialmente en situaciones de grandes concentraciones— produce un doble conjunto de actitudes. La primera —la individual— es la huída de la ciudad y de un lugar de residencia cada vez más lejos, tratando así de evitar los problemas de tráfico, polución, ruido, falta de seguridad, etc. Esta reacción es la opuesta a la del estrato so-cial alto que tiende hacia la recentralización en zonas de alta calidad y bien equipadas. La segunda actitud —de naturaleza pública y administrativa— consiste en trasladarse tan lejos de la ciudad como sea posible, es decir, de las causas del caos, la polución y el empobrecimiento (basureros urbanos, las actividades industriales y todo los demás). Esta actitud parece casi obvia, pero en realidad no es así; no es tanto una actividad programada, como un rechazo de las soluciones definitivas, y un desprenderse de todo aquello que no se quiere dentro de la casa, sin preocuparse por la solución, y surge una situación donde involuntariamente se sobreimponen las dos actitudes:
se utilizan más a menudo las zonas periféricas —sin ningún plan o programa— tanto como zonas de nueva y amplia suburbanización (en teoría cualitativa pero pronto totalmente deprivada) y como zonas de concertación de todo aquello que la ciudad no quiere. El resultado es una tendencia de expansión territorial, de falta de calidad que contrasta con los grandes proyectos, aunque una lógica específica y local evita los problemas generales y te permite operar mientras que finges ignorar to que está ocurriendo en la zona que te rodea, en zonas del extraradio de nuevo desarrollo.
El segundo nudo sin resolver, que la filosofía de los grandes proyectos le permite evitar, es un nudo institucional. De hecho muy difícil de pensar en las políticas de recualificadón urbana (también por to que se ha indicado en el párrafo anterior) que no incluye por to menos una escala metropolitana de intervención. No hay duda de que la escala de los problemas con que se en-frentarán las políticas de recualificadón (movilidad de objetos y personas, problemas del medio ambiente, control de la polución, abastecimiento de los servicios adecuados, racionalización de gran parte de las redes de servidos y demás) es metropolitana, una escala para la cual no hay casi nunca su correspondiente nivel constitucional, con los necesarios niveles de toma de decisiones y poder ejecutivo. De hecho la tendencia general de la tercera fase si para algo, ha sido para eliminar, quitar el poder allí donde estos niveles existían. El problema de la dirección y de la planificación en una escala mayor que aquella de la comunidad, es una vez más el tema central de la re-cualificación, mientras que la filosofía de los grandes proyectos —incluso si estos son públicos y por lo tanto dirigidos por los diferentes niveles institu-cionales que no siguen la misma lógica— anima a lo fortuito, a la fragmenta-ción y a la conveniencia inmediata, agravando la situación en vez de resolver las diferencias de las condiciones en las distintas zonas de la ciudad y el campo.
Debemos quizás indicar oue éstas no son políticas de recualificación sino proyectos específicos de renovación que no llevan a una recualificación general; proyectos que a menudo abiertamente—no aspiran a mejorar las condidones urbanas en general, sino sólo en algunos lugares.
Por lo que sigue, al tema de la asociación, adoptada casi en todos lados como una solución a los desacuerdos entre los objetivos específicos y sectoriales de la intervención privada y los objetivos más generales y redistributivos de la acción pública, se le debe dar una cuidadosa evaluación y consideración, con respecto a las consecuencias que ha producido y producirá en diversas situaciones.
4. Las diversas situaciones en Europa
La riqueza de las experiencias actuales es muy alentadora, incluso a pesar de la tendencia hacia la marginalización de la planificación de la ciudad; pero a la vez la aparición de las contradicciones es más evidente. En Holanda, por ejemplo, las intervenciones de renovación, en las zonas más céntricas y en los barrios públicos de las clases trabajadoras, están muy desarrolladas sobre la base del Programa de Áreas Urbanas de 1983 y de la Ley de Regulación urbana de 1985, aunque están muy especializados, con respecto a la vivienda: junto a esta filosofía que prevalece, también están los proyectos de Áreas de Múltiples Deprivaciones (llamados también PGG) caracterizado por un enfoque integrado con respecto a los diversos problemas (económicos y sociales, además de los de vivienda). Aquí, en vez de eso parece darse una resistencia generalizada a lanzar grandes proyectos para las zonas más céntricas (proyectos que naturalmente existen sobre el papel) ya que se teme que no se puedan controlar las consecuencias más generales, y que se vea minada la capacidad tradicional de dírección de la administración.
También en Alemania, la situación predominante parece ser el aumento de las intervenciones de restauración, sobre la base de múltiples programas de los distintos Landers bajo la iniciativa conjunta del Bund, Landers y Administración local, sin que estas intervenciones formen parte de un plan general. De hecho el debate se concentran en lo separado de los distintos programas, y en el retraso y la necesidad del Planung der Schrumsfung (planificación de la contracción en vez de una planificación de crecimiento). Un retraso que es mucho más serio desde que el impacto de la nueva económica está evolucionando de maneras muy distintas en las distintas zonas del país (Gefalle sur-norte, descenso hacia el sur).
Mientras que en Francia, se asumen los problemas que surgen de una manera tradicionalmente más centralista, incluso con la presencia de una descentralización administrativa, parece expresar actitudes contradictorias. Por otras parte, por medio de los Projects de Quartier de 1982, se trata de realizar una planificadón financiera de la ciudad, a escala urbana, que incluye los diversos proyectos de renovación urbana: ésta es como una acción de solidaridad nacional programada, dirigida hacia las zonas más deprimidas, en forma de una actitud más integrada con respecto a los problemas suburbanos, que es la labor del Comité National pour le Développement Social des Quartiers (CNDSQ). Por otra parte, parece existir una acción de planificación urbanística competitiva (contraria a la política de solidaridad nacional) en las distintas ciudades (Lyon, Montpellier, etc.) y en la gran zona de París, donde tanto los proyectos de las zonas céntricas (bajo iniciativa presidencial o sindical) y la política para la atracción localizada de nuevas funciones de alto standing, desarrollada en el área de los municipios, están en competencia una con otra. En otras palabras, se está desarrollando una acción general programada para la recualificación de las zonas periféricas, mientras que las grandes intervenciones en el sector terciario, parece que se quedan para una lógica específica y autónoma.
En España, donde hubo una considerable producción de planes generales durante el período 1975-1985, la situación es particularmente relevante, debido a la actitud consciente de las estructuras administrativas regionales y locales, demostrada en la decisión de difundir las nuevas centralidades, para así obtener unos resultados de difusión a gran escala; en Barcelona esta tendencia es más urbana debido a las diferencias en la dirección en una escala metropolitana, ya que las dimensiones regionales y metropolitanas coinciden.
En Italia existe un fuerte debate con respecto a la necesidad de introducir procedimientos extraordinarios que, además de sustituir un plan urbanístico tradicionalmente rígido y restrictivo, también devolver el poder a la administración del Estado central. Al mismo tiempo, existe una tendencia a dividir el problema de renovación urbanística, en diferentes temas, para así separar la restauración de viviendas más tradicional, lo que significa el continuar ser dirigidos de acuerdo con la administración ordinaria, desde otros problemas de gran impacto: zonas industriales abandonadas, falta de aparcamientos, control de la polución, grandes infraestructuras (metros, cinturones de circunvalación, etc.) que sean resueltos por medio de leyes especiales. En este respecto, resulta típico el caso de la próxima Copa del Mundo de 1990; se ve el campeonato como una excusa para lanzar rápidos procedimientos para la aprobación de distintos tipos de proyectos (incluso en conflicto con los instrumentos de planificación urbana) muy ligados al evento deportivo. La complejidad de la política italiana, hace difícil creer que aparezca ahora una solución definitiva y clara.
Finalmente en Gran Bretaña —considerada la fundadora de la desregulación, incluso en la planificación— aparece una gran riqueza de diversas experiencias, en términos de tanto objetivos e instrumentos. Por medio de UDC y también de EZ, las Zonas de Planificación simplificada así como otros procedimientos, comenzaron en los 80, las ciudades británicas, desde Londres a Liverpool, desde Glasgow a Birmingham, están experimentando diversas operaciones complejas, que debemos estudiar en profundidad para reemplazar la actitud ante los procesos de renovación urbana de Gran Bretaña que, en el caso de los muelles de Londres, fue considerado como un modelo de intervención nuevo y único.
En conclusión, se puede afirmar que esta es una fase especialmente interesante y estimulante para los problemas de planificación urbana si los instrumentos de la planificación urbana se arriesgan una vez más a ser cuestionados, desde el momento en que ya hay indicios de los efectos negativos de los procesos liberales (pero, żno es esto típico de la historia de la planifica-ción urbana?). La localización de las nuevas funciones urbanas, puede ser vista como una excusa para creación de nuevas zonas centrales que están sobreimpuestas o se extienden a zonas existentes, o que en encuentran un lugar—de acuerdo con un diseño estratégico— en zonas más periféricas para extender el efecto de la ciudad y empezar procesos de recualificación más generales. Esta segunda decisión se puede aplicar en una escala urbana, o aún mejor en una escala metropolitana. Esta aparentemente sencilla definición del problema, contiene realmente cuestiones importantes, desde temas más disciplinarios y teóricos sobre las connotaciones de los instrumentos de nueva planificacion urbana, capaces de combinar los requisitos para una coordinación estratégica a un nivel más alto que el municipio, con requisitos detallados unidos a la necesidad de precisamente indentificar los roles, funciones y situaciones especiales de muchas zonas estratégicas. Es muy probable que en este mismo momento, se hará uso de la disciplina de planificación urbana, para aventurarse dentro de la nueva realidad y dinámica. El problema real es si la disciplina de la planificación urbana ha considerado y desarrollado suficientemente nuevas dimensiones y métodos de intervención.